國際基金組織第一副總裁大衛(wèi)·利普頓3月27日在華盛頓彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)表演講，宣布該組織名為《能源補(bǔ)貼改革————經(jīng)驗與啟示》的研究報告正式發(fā)布，敦促全世界政策制定者對煤、汽油等能源產(chǎn)品的補(bǔ)貼進(jìn)行改革，并指出此種改革將為經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境帶來巨大裨益。

　　在演講中，利普頓指出，”補(bǔ)貼改革可實現(xiàn)更高效的資源分配，從而促進(jìn)長期經(jīng)濟(jì)增長，取消能源補(bǔ)貼還可進(jìn)一步刺激對節(jié)能與替代技術(shù)的研發(fā)。”

　　以下為利普頓演講實錄摘要：

　　過去的幾十年，一說起能源補(bǔ)貼的話題，人們腦海里的印象就是石油生產(chǎn)國為人民提供便宜汽油和燃料的畫面。近些年，一些國家能源補(bǔ)貼在財政中的所占比重越來越大，以至無法承受。有些國家的預(yù)算已經(jīng)難以管理并威脅到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。一些國家的政治體制造成了龐大的而且不斷增長的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，其部分目的是為了安撫不滿的人民，但現(xiàn)在它們卻面臨著財政停頓和能源短缺的雙重局面。埃及和巴基斯坦等國的社會各界都密切關(guān)注如何解決可能損害財政可持續(xù)性和國際收支存續(xù)能力的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。而在其他一些國家，補(bǔ)貼仍然是加快增長的絆腳石，因為它擠出了更為需要的醫(yī)療、教育和基礎(chǔ)設(shè)施支出。目前有20個國家的能源補(bǔ)貼超過GDP的5%。

　　但是，正如我即將介紹的，能源補(bǔ)貼是一個更為廣泛和普遍的問題，不僅對很多國家自身產(chǎn)生重大后果，而且會對全球經(jīng)濟(jì)和環(huán)境產(chǎn)生重大后果。20國集團(tuán)在2009年的匹斯堡首腦峰會上就認(rèn)識到這一點，而且承諾在中期內(nèi)將取消所有低效的礦物燃料補(bǔ)貼。我不清楚中期確切有多久，但可以肯定的是，現(xiàn)在已經(jīng)到了履行這一非常重要的承諾的時候。

　　實際上，補(bǔ)貼是全球每一個國家都存在的一個問題。當(dāng)能源消費者所支付的價格低于能源的供應(yīng)成本，就構(gòu)成了稅前補(bǔ)貼，許多新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的稅前補(bǔ)貼很高。近幾年由于國際能源價格上漲，為了限制其對國內(nèi)消費者的影響，稅前補(bǔ)貼水平有所上升。盡管先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體的稅前補(bǔ)貼還不至于引起財政困難，但這些國家存在稅收補(bǔ)貼，他們對能源征稅不夠高，無法彌補(bǔ)能源過度消耗的所有負(fù)面成本(包括對環(huán)境的影響)，換句話說，外部性沒有得到解決。

　　能源補(bǔ)貼改革不是個新問題。事實上，幾十年來基金組織和一些國家的當(dāng)局一直在討論可能進(jìn)行的改革。盡管其負(fù)面后果已經(jīng)被廣泛承認(rèn)，但能源補(bǔ)貼已被證實很難進(jìn)行改革。近幾年國際能源價格激增使各國進(jìn)一步關(guān)注這一問題，包括我提到的20國集團(tuán)。補(bǔ)貼、能源消耗和氣候變化之間的聯(lián)系為有關(guān)能源補(bǔ)貼的討論增加了一個新的視角。

　　今天我的演講包含三個大議題：第一、能源補(bǔ)貼的后果;第二、這些補(bǔ)貼的規(guī)模;第三、成功的補(bǔ)貼改革的構(gòu)成要素。

　　現(xiàn)在我們來看看第一個議題。補(bǔ)貼的后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其財政成本。我想談一下能源補(bǔ)貼釋放負(fù)面影響的各個渠道。首先，價格水平偏低加上補(bǔ)貼的存在挫傷了私人部門和國有企業(yè)投資于能源部門、擴(kuò)大生產(chǎn)的積極性。這減少了能源的供應(yīng)，而能源是增長的一個重要投入。例如,在非洲，補(bǔ)貼價格給電力供應(yīng)商造成的損失嚴(yán)重地限制了他們投資新的發(fā)電設(shè)備和改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的能力。結(jié)果，除南非以外的撒哈拉以南非洲的人均裝機(jī)發(fā)電能力約為南亞的三分之一，是拉丁美洲的十分之一。

　　第二，補(bǔ)貼擠出了那些可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的公共支出，包括基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療和社會安全網(wǎng)方面的投資。一些國家在能源補(bǔ)貼上的支出高于公共醫(yī)療和教育，從而影響了人力資本的發(fā)展。

　　第三，補(bǔ)貼導(dǎo)致資源過多向資本和能源密集化產(chǎn)業(yè)錯配，造成過度使用那些存在補(bǔ)貼的能源技術(shù)。補(bǔ)貼改革可能帶來更有效的資源配置，從而幫助促進(jìn)長期更快速的經(jīng)濟(jì)增長。取消能源補(bǔ)貼還可以幫助延長不可再生的能源資源的可利用年限，并進(jìn)一步刺激有關(guān)節(jié)能和替代技術(shù)的研發(fā)。

　　第四，補(bǔ)貼造成能源消費增加，給凈能源進(jìn)口國的國際收支造成壓力。

　　第五，同樣，由于促進(jìn)了能源消耗以及排放，補(bǔ)貼也加重了氣候變化，并使本地的污染和交通擁堵情況更為嚴(yán)重。我們的估計顯示，補(bǔ)貼改革能對抵消氣候變化起到顯著作用。僅取消稅前補(bǔ)貼一項就會使二氧化碳排放減少約1-2%。這里做一個比較：如果各國執(zhí)行了2009年《哥本哈根協(xié)定》做出的關(guān)于削減排放的承諾，2020年全球(溫室氣體)排放將比在寬松的目標(biāo)下的排放少7%。換句話說，只要停止通過稅前補(bǔ)貼的形式鼓勵能源的過度使用，就能完成全球排放削減目標(biāo)的約15-30%。而解決稅后補(bǔ)貼的好處更大，因為這將使二氧化碳排放減少45億噸，降低13%。這一數(shù)量是巨大的，即使是從全球氣候變化談判目標(biāo)的角度來看。這些估計表明，采用財政工具來實現(xiàn)氣候變化目標(biāo)有實質(zhì)性的好處。是時候?qū)嵭醒a(bǔ)貼改革和碳稅收了。

　　最后，能源補(bǔ)貼加劇不平等，因為從補(bǔ)貼中獲益最大的是高收入群體，他們是消耗能源最多的人。例如電力補(bǔ)貼，非洲絕大多數(shù)的貧困人群根本沒有得到好處，因為他們甚至都沒有接入電網(wǎng)。此外，由于大多數(shù)補(bǔ)貼的方式是管制價格，你所得到的補(bǔ)貼與你使用的能源多少有關(guān)。因此，毫無疑問的是，最大的受益者是擁有車和裝有空調(diào)的房子的那些人。

　　平均來看，低收入和中等收入國家最富有的20%居民掌握了43%的燃料補(bǔ)貼。盡管如此，能源價格急劇上漲仍然可能對貧困人口產(chǎn)生重大影響，這意味著，推行補(bǔ)貼改革時要采取緩解措施來保護(hù)他們。

　　現(xiàn)在我要談?wù)劦诙€議題，按地區(qū)和產(chǎn)品劃分的能源補(bǔ)貼的規(guī)模。我們的圖表是基于對2011年176個國家的燃料能源進(jìn)行的全面估算，涵蓋了石油產(chǎn)品、電力、天然氣和煤炭。我們沒有納入可再生能源補(bǔ)貼，因為他們占能源使用量的比例很小，而且無法廣泛獲得按國家細(xì)分的數(shù)據(jù)。討論圖表之前，首先簡要定義一下消費者補(bǔ)貼。我們估算了稅前補(bǔ)貼和稅后補(bǔ)貼。當(dāng)能源消費者所支付的價格低于能源的供應(yīng)成本(包括交通和物流成本)，就構(gòu)成稅前補(bǔ)貼上升。如果能源稅過低，就構(gòu)成稅收補(bǔ)貼。在有效的稅收框架下，能源應(yīng)該像任何其它消費品一樣征稅，并根據(jù)其負(fù)面外部影響進(jìn)行調(diào)整，比如能源消耗對氣候變化、本地污染和擁堵的影響。稅后補(bǔ)貼等于稅前補(bǔ)貼和稅收補(bǔ)貼之和。除了消費補(bǔ)貼，我們的圖表還試圖反映生產(chǎn)補(bǔ)貼。如果能源部門的國有企業(yè)的財務(wù)損失不是由于提供給消費者的低價格而是由于效率低下，就構(gòu)成生產(chǎn)補(bǔ)貼。

　　稅前補(bǔ)貼很大，占全球GDP的0.7%，或者約占全球稅收收入的2%。主要包含石油產(chǎn)品和電力的補(bǔ)貼。從地區(qū)分配來看，中東和北非(縮寫為MENA)占據(jù)了稅前補(bǔ)貼的一半左右。而且，從地區(qū)GDP和政府收入來看，中東和北非的稅前補(bǔ)貼也是最高的，達(dá)到GDP的8.6%，占政府收入的21.8%。

　　再看研究稅后補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的總規(guī)模十分驚人。稅后補(bǔ)貼是稅前補(bǔ)貼的四倍，其中超過四分之一用于煤炭。在全球范圍，稅后補(bǔ)貼估計達(dá)1.9萬億美元，相當(dāng)于全球GDP的2.7%，或者政府收入的8%。稅后補(bǔ)貼在全球的分配不同于稅前補(bǔ)貼。事實上，先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體占全球總量的40%。所有的先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體都是以稅后的形式提供能源補(bǔ)貼的。在全球范圍內(nèi)，約有159個經(jīng)濟(jì)體在為能源提供補(bǔ)貼，這說明能源補(bǔ)貼改革真正是一項全球性挑戰(zhàn)。

　　補(bǔ)貼相對于地區(qū)GDP和財政收入的規(guī)模在各地區(qū)間也有很大差異。就補(bǔ)貼占GDP的比例而言，中東和北非地區(qū)最高，先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體最低。就補(bǔ)貼占財政收入的比例而言，中東和北非地區(qū)以及亞洲新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體要大大高于其他地區(qū)。不過，從絕對值來看，補(bǔ)貼規(guī)模最大的三個國家是：美國(5020億美元)，中國(2790億美元)，俄羅斯(1160億美元)。在所有地區(qū)，外部性定價過低占稅后補(bǔ)貼的很大一部分。

　　總之，從全球來看，能源補(bǔ)貼的規(guī)模很大，這絕不僅僅是新興和發(fā)展中國家的問題。我現(xiàn)在想談?wù)劦谌齻€問題：能源補(bǔ)貼改革的成功實施需具備哪些要素。我們從22個補(bǔ)貼改革案例中，確定了成功改革的要素。這些案例包括石油、電力、煤炭補(bǔ)貼的改革，涉及不同地區(qū)的多個國家。我們分析了成功的案例，也考察了那些部分成功或不成功的案例。除此之外，我們還借鑒了基金組織能源補(bǔ)貼技術(shù)援助的經(jīng)驗總結(jié)以及其他機(jī)構(gòu)的研究成果。案例分析突出顯示了一些值得仿效的好例子，例如，菲律賓和土耳其對石油產(chǎn)品補(bǔ)貼實行的改革，以及肯尼亞和烏干達(dá)對電力補(bǔ)貼實行的改革。

　　我們發(fā)現(xiàn)，成功的補(bǔ)貼改革有六個關(guān)鍵要素。首先，可以通過闡明全面的改革計劃來贏得公眾的支持。這應(yīng)包括清楚地說明長期目標(biāo)，如實現(xiàn)價格完全放開和改善服務(wù)質(zhì)量。例如，菲律賓和土耳其將價格完全放開和能源部門(包括燃料和電力)結(jié)構(gòu)改革作為改革最終目標(biāo)。這使得公眾和政府能夠?qū)⒅攸c放在長期目標(biāo)上并堅持不懈地努力實現(xiàn)這些目標(biāo)。

　　為制定全面的補(bǔ)貼改革戰(zhàn)略，還需要關(guān)于補(bǔ)貼的財政和宏觀經(jīng)濟(jì)影響的信息，并需確定誰是改革的贏家和輸家。在加納，政府于2005年開展了獨立的貧困和社會影響分析，以評估提供或取消燃料補(bǔ)貼分別使誰獲得好處或遭受損失。這是重要的一步，能夠在此基礎(chǔ)上向公眾說明改革的必要性，并設(shè)計有關(guān)政策來減輕燃料價格上漲對窮人的影響。

　　應(yīng)當(dāng)與利益相關(guān)者進(jìn)行磋商，并邀請他們參與補(bǔ)貼改革戰(zhàn)略的制定。這種”利益相關(guān)者方法”在若干國家都被證明是成功的。例如，在肯尼亞，由于與利益相關(guān)方(特別是消費大戶)開展了深入的協(xié)商，并努力向公眾說明改革的目標(biāo)和好處，因此，電價上調(diào)的阻力得以消除。

　　成功的補(bǔ)貼改革的第二個要素是觸及面廣泛的溝通戰(zhàn)略。這包括，向公眾說明補(bǔ)貼的規(guī)模，以及補(bǔ)貼改革的潛在好處(例如，騰出資金增加社會部門的重點支出)。在幾個國家，宣傳活動為改革的成功實施提供了支持，包括納米比亞和菲律賓的燃料補(bǔ)貼改革，以及亞美尼亞和烏干達(dá)的電力補(bǔ)貼改革。

　　在成功的溝通戰(zhàn)略中，提高透明度也是一個重要組成部分。特別是，應(yīng)當(dāng)公布關(guān)于補(bǔ)貼規(guī)模及其資金來源的信息。對于石油出口國尤其如此，因為在這些國家，補(bǔ)貼是以隱性方式提供的，不列在預(yù)算中或記為稅收支出。另外，應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)貼支出與重點領(lǐng)域支出進(jìn)行比較，與補(bǔ)貼改革釋放的額外收入所帶來的重點領(lǐng)域支出增加進(jìn)行比較。政府還應(yīng)盡可能多地披露關(guān)于定價機(jī)制以及計劃的價格上調(diào)的原因等信息。加納和南非定期在政府網(wǎng)站和全國性媒體上公布石油產(chǎn)品的這類詳細(xì)信息。

　　成功的補(bǔ)貼改革的第三個要素是，確定價格上調(diào)的適當(dāng)階段和順序。某個國家上調(diào)價格的分階段安排取決于若干因素，包括取消補(bǔ)貼所需的價格上調(diào)幅度、該國的財政狀況，以及改革所處的政治和社會背景。分階段上調(diào)價格使住戶和政府有時間調(diào)整其能源消費，也使政府有時間擴(kuò)大和加強(qiáng)社會安全網(wǎng)。而較慢的改革步伐在短期內(nèi)會使預(yù)算結(jié)余減少。因此，實現(xiàn)預(yù)算結(jié)余與緩解改革對住戶影響這兩個目標(biāo)之間存在取舍關(guān)系。

　　不同產(chǎn)品可以以不同的步驟上調(diào)價格。例如，高收入住戶大量消費的產(chǎn)品(如汽油)最初的價格上調(diào)幅度可以大一些。隨著安全網(wǎng)加強(qiáng)，在隨后的改革中，可以上調(diào)對窮人預(yù)算更為重要的燃料產(chǎn)品的價格。

　　成功的補(bǔ)貼改革戰(zhàn)略的第四個要素是提高國有企業(yè)的效率，降低其財務(wù)負(fù)擔(dān)?？刹扇〉拇胧┌?，改善關(guān)于企業(yè)成本的信息，并根據(jù)這些信息建立業(yè)績目標(biāo)和激勵機(jī)制。通過引入競爭來改善業(yè)績也是有益的。另外，還有必要改善能源費用、特別是電費的征收。

　　成功的補(bǔ)貼改革的第五個要素，從某種角度講也是最關(guān)鍵的要素，是采取措施保護(hù)窮人。有針對性的現(xiàn)金或近似于現(xiàn)金的轉(zhuǎn)移(如代金券)是可取的辦法?，F(xiàn)金轉(zhuǎn)移使受益人能夠靈活地購買最適合其需要的數(shù)量和類型的能源或購買其他產(chǎn)品和服務(wù)，也使政府不再需要直接參與向住戶分配補(bǔ)貼能源(這樣做往往成本很高，且容易發(fā)生濫用現(xiàn)象)。如果現(xiàn)金轉(zhuǎn)移不可行，可以擴(kuò)大其他項目，同時增強(qiáng)行政管理能力。在這方面，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于可迅速擴(kuò)大的現(xiàn)有項目，也許可在一定程度上改善其針對性。一些例子包括改善學(xué)?；锸场⒐步ㄔO(shè)工程，以及城市交通補(bǔ)貼。在加納，這些措施還包括免除公立中小學(xué)學(xué)費。

　　國有企業(yè)的重組可能需要針對具體行業(yè)的支持措施。如果政策能緩解改革對工人的影響并促進(jìn)重組，則能贏得對改革的支持。例如，在波蘭的煤礦業(yè)改革中，失業(yè)礦工能夠獲得社會救濟(jì)和工作培訓(xùn)。

　　最后，成功的補(bǔ)貼改革戰(zhàn)略的第六個要素是消除能源定價中的政治因素。這是持續(xù)實施改革所必需的。為此，可以采用自動定價機(jī)制，同時實行價格平穩(wěn)規(guī)則，避免國內(nèi)價格急劇上漲。執(zhí)行自動定價機(jī)制的責(zé)任可以由一個獨立的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。

　　總之，不管怎樣，能源補(bǔ)貼的確是一個重大問題，也是一個可以解決的問題。補(bǔ)貼對公共財政、經(jīng)濟(jì)增長、平等性和環(huán)境都有不利影響。減少補(bǔ)貼并不容易，但很多國家現(xiàn)在都看到了這樣做的好處，并有嘗試的意愿。如果周密地規(guī)劃，仔細(xì)地設(shè)計有關(guān)措施來緩解不利影響，并制定有效的溝通戰(zhàn)略，就能解決這個問題。事實上，一些國家已取得成功?；鸾M織將促使各國關(guān)注這一問題，并向希望推進(jìn)這一改革的國家提供幫助。我們的口號是：補(bǔ)貼改革固然必要，但與其倉促開始，不如先選好正確的道路。

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